我国中央与地方的治理关系，借鉴于苏联，少量事务，如国防、外交等，作为中央事权，其他方面，从中央到地方都行使类似的功能，“上下一般粗”，由中央通过文件和指示，要求部门和地方贯彻执行，层层下发文件，直至基层，部门机关化。国家治理体系中央和地方事权和支出责任划分上的不合理，在财政上综合表现为中央财政支出占比过低，2018年约12%（加计政府性基金等按可比口径匡算），而成熟市场经济国家普遍在50%以上，OECD国家平均约61%。
我国中央与地方关系治理体制的不合理，还表现在中央公务员占比上。剔除军人及涉及国家安全部门人员的不可比因素，我国中央公务员占公务员总数仅为6%，如果计入公立学校教工则更有国际可比性，我国仅为4%（2011年）。经合组织成员国的平均值为41.41%，最为分权的是美国，中央公务员占比超过12%。
从上述两组数据看，我国是全世界“最小”的中央政府。我国除税务、海关、金融监管机构和近年来适度改革的机构是实体化的以外，绝大多数部门都是机关化的。各领域事务大都报经党中央、国务院统一决策，各部门分解，层层下达，由对口的地方部门去执行，直到基层，方法一般是将文件细化，有的还附加报表，隐含形式主义、官僚主义的可能性。再通过各种形式的巡视、督导、督查，层层检查落实的情况。从这个角度说，又是全世界“最大”的中央政府。督察组抽调各方面干部，进行短期培训，再增设格式标准，由于组成人员专业性不足、各自的经验理念不同，检查中难免叠加形式主义、官僚主义。
适度加强中央事权和支出责任
划分各级政府的职责（我国称为事权），应遵循“外部性范围”“信息复杂性”和“激励相容”三原则，而且可由低级政府承担的职责，尽可能下放。按这样的框架分析，总体上看，我国应由中央政府直接承担的职责不适当地下放了。
国家整体安全是全域外部性的职责，应由中央管理并作统一协调。例如，缉私原由多部门参与，以地方公安为主管理，造成明目张胆的走私，1999年改为海关总署设立直属缉私警察部队。再如，“海岸警卫”长期是“五龙治海”，多部门共同管理，而且多依赖地方对口部门。直至党的十八届三中全会，把事权和支出责任划分列为改革的重点，并提出适当增强中央事权后，党中央高度重视，经过数年协调，才实现了海警部门统一管理的格局。还如，武警部队原为“央地双管”，弊病很多，现在列入军队序列，实现了“中央垂管”。这些职能还实现了中央部门实体化管理。
跨区域外部性职责，也应作为中央事权。我国相应的中央部门是机关，地方各级对口部门做实质性管理，办法是“压实属地责任”。这种职责划分不符合“外部性范围”和“激励相容”原则，低级政府有利于处理“信息复杂性”，但有可能损害整体利益，是不合理的治理体制。例如，近年发生的非洲猪瘟疫情，对我国养猪业造成了毁灭性打击，疫情输入地或是不重视或是瞒报、不报，疫情蔓延开来，已经找不到源头，无法追责。又如，当年发生的毒奶粉事件，也对奶业造成了毁灭性打击，经过近十年才恢复信誉，事后调查处理，在牛奶中加三聚氰胺，当地的质检部门是知道的，但为了保当地的利益，明知不管。再如，长春疫苗案，也是当地主管部门放松质检，国家食药监局建立了“飞检”制度，在“飞检”中发现了问题，未及时处理，有害疫苗已对接种者造成损害，严重影响政府公信力。还如，鸿茅药酒案，该药酒确有毒性，却大做广告广为销售，被外省医生公开质疑，被药厂所在县警察跨省抓捕，事件影响恶劣。所列举的事件有共同的特点，监控跨域销售的食品、药品质量和会造成跨域传播的疫情，应由中央部门及分支机构垂直管理，并俱有要求地方有关部门配合的权利，以加强对“信息复杂性”的处理。
这类事务，市场经济国家无一例外都由中央垂管。例如，美国食品药品监管署（FDA）有约2万人的队伍，研究和检测部门设在马里兰州，有数千人，其他人员驻在各地的分支机构，负责就地监管，并指导地方机构协助溯源。跨州、跨国销售的食品、药品，都必须向FDA送检，无验证码不得销售。实际上绝大部分食品、药品都由FDA监管。对饭馆和地产地销食品的监管，由基层政府负责，有利于处理“信息复杂性”。为监督各分支机构，FDA建立了“飞行检查”制度，由专业人员随机抽检，我国的“飞检”就借鉴于此。我国对食品药品安全监管等跨区域外部性领域，涉及的中央部门应加快实体化改革，并建立协调机制。在此类领域还有如公共卫生应急管理、跨地区环境保护等。
在地区之间公平正义的领域，党的十八大以来也做出了一系列改革。例如，由于中国法院、检察院行政体系属地方，存在司法地方化的问题，甚至地方党委、政府的领导干扰办案，法院不受理涉嫌行政违法的诉讼，或者插手案件，在涉及地区之间的案件中“拉偏架”，党中央审议通过了“设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案”，从最高人民法院设立巡回法庭着手试点。目前的“庭”，可以一定程度上纠正地方法院的“拉偏架”，但一审还在地方法院，效率不高，存在漏洞，目前高级官员贪污案件，采用指派管辖权的方式，降低了属地影响，也有其他问题。“庭”改为“院”，排他性负责跨区域民事和重大刑事案件的一审，接管当地法院不受理的涉嫌行政违法诉讼，以及审判高级官员贪腐案件，更有效地解决此类问题。与此相关联还有侦查权的配套，可以建立公安部直属、派驻全国的警察队伍，类似FBI。再如，社会养老保险，关乎劳动力的跨区域流动，我国为地方管理，在可比国家中是唯一的，从2018年起，开始了向全国统筹过渡，但实现中央统一管理还有漫长的路要走。
处理好“信息复杂性”是必须面对的问题。如前所述，食品药品监管等需要以中央实体化管理为基础，指导地方政府协助处理相关事务。还有一些职责，因高信息复杂性同跨域外部性交织，适合于中央和地方分工负责。例如，社会医疗保险，信息复杂性超过社会养老保险，我国是地方管理为主，中央整合了多部门管理职能，成立国家医保局，指导跨地区医保衔接，建立医保药物负面清单等。再如，义务教育也有类似的性质，以地方管理为主，可应对信息复杂性，中央给予专项转移支付，并建立专项转移支付随人口流动可携带制度。大量信息复杂性高的事务具有域内外部性，应为地方管理，自主决策，这方面我国中央政府各部门干预过多，设立的一些专项转移支付是不必要的。
事权和支出责任改革的实现方式
党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并将事权和支出责任划分作为改革重点。从国家治理的角度提高了财政定位。财政一半是“财”，一半是“政”，财政改革与政治制度高度相关，重大政府职能调整也都与财政相关，我国如此，各国无一例外。
美国在“进步时代”，由社会舆论推动政治共识，产生现代预算制度，有效防范了腐败。FDA也是在那一时期建立，结束了联邦多部门监管不能统一、各城市分散监管、标准不一致、假冒伪劣食品药品横行、人民备受痛苦的局面。“进步时代”还推动了“修宪”，将含混的“州际贸易条款”加以明确，为联邦管理跨区域经济事务提供宪法支撑。这一时代及以后陆续建立的现代治理体系，在全球范围产生了广泛影响。
战后日本中央和地方政府的职能配置具有高度集权化和机关化色彩，主要体现在中央政府通过机关委任事务制度，大量介入地方政府事务，约有600余项。通过专门立法等方式，中央政府将事权委托地方执行，但保留最终决策权，地方在具体执行时也必须接受中央的指导和监督，地方议会不得干预。据统计，都道府县事务的80%、市町村事务的40%，属于中央政府委托的机关委任事务。这种体制效率低下，在景气时代还可以容忍，但自20世纪90年代开始，经济陷入了衰退，需加大财政政策扩张力度，低效率体制广受批评，改革的共识增强。90年代中期执政党抓住机会，开始分权化改革，撤销了几百部法律，取消机关委任事务，按照事权属性将其重新配置。其中，约300项划归地方政府，改为地方自治事务；约250项改为法定委托地方事务，并明确中央的干预限于“改善劝告”或“代理执行”；其余约50项改为中央事务，由中央政府机构自行实施。
我国政治体制的显著优势是党中央集中统一领导。党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为主题，并强调“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一”。遵照这一总要求，宜全力推进相关改革，对公共卫生应急管理、食品药品安全、国家安全、跨地区司法公平公正、跨地区环境保护等领域所涉及的中央部门，加快实体化改革，明确中央地方共管事务和分工机制，对明确属于地方管理的事务坚决放权。通过事权和支出责任改革，助推国家治理体系和治理能力现代化。
出处：http://m.aisixiang.com/data/132787.html
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